现行的《安全生产法》已经不能适应经济社会快速和复杂发展的需要，在实施中暴露出诸多问题，难以有效遏制重大特大事故的发生。国家安监总局于2011年启动《安全生产法》的修订工作，目前已经形成修订稿，并送国务院审查再报全国人大常委会审议。从目前来看，在国家治理体系的大背景下，构建和完善国家安全生产治理体系，促进国家安全生产治理能力的现代化，需要对修改思路和方法作大调整。

　　《安全生产法》是我国首部全面规范安全生产的专门法律，在安全生产法律体系中起着基干法的地位。然而，现行的《安全生产法》已经不能适应经济社会快速和复杂发展的需要，在实施中暴露出诸多问题，难以有效遏制重特大事故的发生。为此，国家高度重视并将其修订纳入立法计划。国家安监总局于2011年启动《安全生产法》的修订工作，目前已经形成了修订稿，并送国务院审查再报全国人大常委会审议。从目前来看，送审的修订稿存在入法不足、视野不广、要件不齐、逻辑不严等缺陷，在国家治理体系的大背景下，构建和完善国家安全生产治理体系，促进国家安全生产治理能力的现代化，需要对修改思路和方法作大调整。本文从以下几个方面予以探讨。

　　在修改思路方面，首先，《安全生产法》的修改应定位为修正而非修订。按照立法实践，小修小补即局部和个别的修改是修正，大修大补即全面和整体的修改是修订。

　　近年来，我国的安全生产法律法规看起来是很齐整的，但是在全国范围内生产安全事故特别是重特大事故却频发，安全生产形势严峻。说明现行的法律在调整思路、监管体制、方法措施、法律责任等多方面存在问题。

　　在这种情况下，小修小补显然不足以解决问题，应把修改工作定性为修订，而此次修改，采用修正案的方式显然不妥当。其次，目前关于《安全生产法》的修改，许多学者仍然基于感性的鸣冤叫屈和苦情衷述，缺乏理性和系统的思维，应用法律的逻辑、法律的语言、法律的方法和法治的思维巩固现在好的做法，升华好的经验，解决现实的法律问题。

　　其三，修改应该实现新的思维、新的措施、新的方法，纲举目张，实现重点突破，全面推进。可惜的是，此次修改仍然只是个别的修修补补，倘若被人大常委会通过，从根本上看，解决不了现在安全生产形势严峻的局面。

　　为此，应重新理清修改思路。首先应明确造成安全生产事故严峻形势的四个核心问题：一是企业能力不足，即行*管理相对人的承担责任能力不足；二是违法成本低，绝大多数企业存在侥幸心理，不愿意忠实履行法律规定的义务；三是*施加没完没了的义务，企业没完没了地投入，企业对非法治的运动式监管很反感；四是规划部署和监管不周密，基层监管队伍缺乏，监管能力有待提高，需要新修订的法律为他们定好位，配好队伍，并指出按照什么监管？应监管什么？不应监管什么？如何监管？出了事故如何应对？修订应该围绕如何解决这四个核心问题展开，针对“*的责任是什么？企业的责任是什么？社会、市场、公众的权利和义务是什么？*、企业、市场、社会和公众如何相互配合？”等问题，给予明确的回答。

　　其四，修改应当遵循*领导安全生产工作、*对安全生产负责、市场对资源配置起决定作用和公民积极参与相结合的原则，用公平正义的法治原则来指导安全生产权力（利）义务的重新配置。

　　在立法体系方面，《安全生产法》《职业病防治法》《矿山安全法》各管一摊事，难以协调成一个逻辑整体。按照逻辑，作为综合性的安全生产基干法，《安全生产法》应涵盖和规范安全生产所有的领域，但事实并非如此，如《职业病防治法》与《安全生产法》在主要制度和调整方法方面，存在重大差别。此次修改《安全生产法》应予以整合，发挥其综合协调和基干作用，如可能，明确要求其他专项安全生产法律须与该法相协调。此外，本次修正基本未涉及煤矿安全的规范，且不说国家煤监局是国家安监总局下属的副部级单位，作为基干法律，《安全生产法》应增加衔接性的条款，使其发挥协调职业卫生、矿山安全等专项法律的作用。不仅如此，还要为今后相关法规和规章的制定留下接口。

　　在立法目的方面，修改稿作出了一些完善，尤为值得肯定的是，将“促进经济发展”修改为“促进经济社会和谐发展”，有利于将安全生产工作纳入国家经济和社会发展的大格局，体现立法的协调功能。安全生产法并非与民法、刑法、诉讼法并立的部门法，它与环境法、文物法类似，属于领域法，或者说是属于某一领域的问题法。领域法与民法、刑法、诉讼法等传统部门法的区别在于，后者主要提供调整方法，前者需要后者所提供的调整方法来解决某个领域问题。领域法有一个重要特点，即它的主要功能和目的往往是平衡几个“正当性”。例如，安全生产法就是平衡生产安全与经济社会发展两个“正当性”的问题，而部门法则不同，侧重于纠正、制裁一个非正当性而维护、恢复另外一个正当性，如刑法的功能和目的是制裁非正当的犯罪行为，维护正当的社会稳定秩序。因此，从调整手段上看，领域法更强调平衡性，侧重于设立平衡利益的行为规则。立法目的和调整手段明确了，就可以更好地进行原则确立和制度安排。

　　在规范模式方面，我国现行的《安全生产法》实行的是严格的管控模式。修正案（送审稿）中虽然新增了一些关于中介机构参与、市场发挥作用等方面的条款，但是市场、公民、社会的参与仍然不足，参与的主动性色彩不浓厚，总体上看依然是处于严格管控下的参与。譬如修正案（送审稿）将第11条改为：“各级人民*及其有关部门应当采取多种形式，加强对有关安全生产的法律、法规和安全生产知识的宣传教育，推进安全文化建设，提高全社会的安全意识。”修改后的条文虽然强调了宣传和教育，但是还应当体现宣传教育的互动性，以鼓励全民参与和监督的主动性。只有公民参与和监督富有主动性，才能实现安全生产权利对安全生产权力的平衡和监督。

　　在立法技术方面，一部法律成功与否、科学与否与立法的语言文字和逻辑密不可分。一部优秀的法律必须注意法言法语的运用，应当“入法”、“姓”法，不能去法律化。反观此次修正稿，条文中充斥着许多口语化和泛*治化的文字。譬如修正后的第23条出现“应当恪尽职守，依法履行职责”不必要的赘语，第58条出现 “忠于职守，坚持原则，秉公执法”*治化的术语，实无必要。相反地，较为浓郁的*治色彩淡化了一部法律应有的“法”属特征。另外，修正案（送审稿）中还提到了“主体责任”这一用语，何谓“主体责任”？指的法律主体的责任还是主要的责任？按照法理，所有的责任承担者都是法律关系的主体，在国家、社会、和企业责任中仅提企业的主体责任，而不提其他责任承担者的主体责任，显然不妥当。按照现实的语境，企业的主体责任一般指的是主要的和基本的责任。那么这是否意味着企业以外的法律关系主体的责任是“次体责任”？“主体责任”并非法律术语，法律人应当根据法律关系的不同、角色的不同、权利义务性质的不同来划分义务和责任，譬如企业的责任就是企业的责任，或行*相对人的义务，*的责任就是监管者的责任。用“主体”和“次体”来划分责任是将权利和义务混同为一体，将不同的法律关系混为一体，，不符合法律的逻辑。简言之，立法的措辞应当严谨、规范，少些*治口语和情绪化的宣泄，多一些理性思考和制度安排，让法律无论从形式上还是实质上都经得起考验。

　　（作者：国务院发展研究中心资源与环境*策研究所副所长，研究员，原北京市安监局副局长，研究方向为环境资源法、社会法和安全生产法。）